Le Monde.fr : L’alerte de la Cour des comptes sur le financement des politiques de l’autonomie

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’est pas parvenue à réduire les inégalités très fortes dans l’accès aux droits pour les personnes âgées et handicapées selon le département où elles vivent.

Par Béatrice Jérôme

Publié le 28/12/2025

« Quel est le degré d’égalité et de liberté que l’on est prêt à s’accorder entre tous les départements de France ? », s’interrogeait, le 14 novembre, Sébastien Lecornu à la tribune du congrès des départements de France à Albi. Le premier ministre a, depuis, résolu de répondre à la question à travers un projet de loi de décentralisation en préparation à Matignon. Le texte donnerait notamment aux conseils départementaux de nouveaux moyens – y compris financiers – pour orchestrer les politiques d’accompagnement à domicile des personnes âgées et handicapées sur leur territoire. Les départements se verraient déléguer les actuels pouvoirs des agences régionales de santé en la matière.

Mais le rapport de la Cour des comptes publié le 19 décembre consacré à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) apporte une pierre – non prévue – à l’édifice législatif et pourrait en infléchir les plans.

La Cour dresse le constat des « fragilités préoccupantes » de la CNSA. Gestionnaire de la cinquième branche de la Sécurité sociale, consacrée aux politiques de l’autonomie, depuis 2021, cet organisme n’est pas parvenu à réduire les inégalités très fortes dans l’accès aux droits pour les personnes âgées et handicapées selon le département où elles vivent. Or, telle était pourtant sa mission principale.

Grosse tirelire
Ses moyens en personnel et son budget sont insuffisants, sans compter ses outils numériques très peu performants qui l’empêchent d’être la garante de l’équité territoriale, analyse la Cour des comptes. En outre, la CNSA se heurte au principe constitutionnel de « libre administration des collectivités locales » qui lui interdit d’interférer dans les politiques départementales.

« Aujourd’hui, personne n’est en mesure d’obliger les départements à respecter le cadre légal qui régit les prestations sociales qu’ils versent », déplore Maëlig Le Bayon, directeur de la Caisse. La réforme envisagée par le premier ministre pourrait être l’occasion « de forger une gouvernance des politiques de l’autonomie qui soit à la fois nationale et territoriale, plaide-t-il. Une troisième voie qui reste à inventer, reconnaît M. Le Bayon, car elle n’existe pour aucune autre politique publique en France. »

Avec un budget de 41,9 milliards d’euros, la CNSA est une grosse tirelire qui finance en partie les établissements sociaux et médico-sociaux – 33,3 millions d’euros – et plusieurs prestations sociales : l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH), l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé ou bien l’allocation journalière du proche aidant. La structure consacre 7,7 milliards d’euros aux départements pour couvrir en partie leurs dépenses liées à l’APA et à la PCH.

Preuve que la CNSA n’a pas les leviers suffisants pour harmoniser les politiques de soutien au domicile des personnes âgées : la dépense moyenne d’APA par bénéficiaire varie du simple au double selon les départements. En 2023, le montant moyen de l’APA en Lozère était de 3 938 euros annuels contre 6 923 euros en Meurthe-et-Moselle, alors que la loi précise que cette allocation est « définie dans des conditions identiques sur l’ensemble du territoire national », rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur la Sécurité sociale publié en mai, qui consacre un chapitre à la CNSA.

Sommes indûment versées
Si elle finance en partie les prestations, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne décide pas des montants. Elle est « dépendante d’une collecte de données » des autres caisses de la Sécurité sociale et des départements. Ainsi, elle est tributaire, pour les demandes de remboursement de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, des calculs des montants effectués par les caisses d’allocations familiales qui ne font pas toujours un travail de vérification suffisant avant d’ouvrir des droits à cette allocation. La Cour des comptes déplore que la CNSA n’effectue pas suffisamment de contrôle pour détecter d’éventuelles « fraudes ».

Exemple dans le département du Pas-de-Calais : des personnes âgées ont bénéficié pendant plusieurs années d’un remboursement de prestations d’aide à domicile par la Sécurité sociale d’une part et par le conseil départemental d’autre part. Cette double facturation a récemment été mise au jour par la Mutualité sociale agricole. Une bonne centaine de personnes âgées ont pu en bénéficier et le trop-versé était de plus de 50 000 euros. La CNSA a donc indûment versé une dotation au département pour couvrir une partie de cette somme qu’il n’aurait pas dû dépenser lui-même.

Le département de la Gironde a longtemps financé des services d’aide à domicile pour des prestations horaires que les auxiliaires de vie, salariées de ces structures, ne réalisaient pas totalement. En mettant en place un système de télégestion des services d’aide à domicile – un contrôle informatique via une application sur le téléphone de l’arrivée et du départ de l’auxiliaire de vie au domicile d’un usager –, le département espère économiser 4, 6 millions d’euros de dépenses indues entre 2026 et 2028. La télégestion des services d’aide à domicile est encore loin d’être pratiquée par les départements qui soumettent des demandes de dotations à la CNSA sous la forme de simple bilan déclaratif.

L’institution n’a, de son côté, aucun moyen de vérifier si ce qu’elle verse aux départements correspond bien à des dépenses d’APA qu’elle est censée couvrir. « La CNSA finance un empilement de dispositifs peu évalués et insuffisamment contrôlés, qui doivent être rationalisés », écrit la Cour des comptes. Elle devait se doter d’un système d’information numérique capable de récupérer les données fiables et vérifiées auprès des départements, mais ce logiciel, qui aurait dû être opérationnel en 2024 ne sera pas déployé à l’échelle de tous les départements avant 2030.

Déficit « structurel »
Améliorer l’« efficience » des financements de la CNSA est un impératif, insiste la Cour, d’autant qu’elle présente « une situation financière dégradée. Le dynamisme de ses dépenses [étant] supérieur à celui de ces recettes ». Le déficit de la Caisse est désormais « structurel », alerte la Cour des comptes. Il sera de 1,7 milliard d’euros de 2026 à 2029.

Malgré des besoins qui augmentent, la CNSA doit pourtant subir un gel de ses crédits pour combler le déficit de la branche maladie. Quelque 241 millions d’euros ont ainsi été placés « en réserve » dans le projet de loi de finances de la Sécurité sociale pour 2026 (PLFSS) sans pouvoir être dépensés par la caisse. Une enveloppe qui augmente depuis 2021. Le PLFSS a, certes, prévu d’octroyer 1,5 milliard d’euros supplémentaires à la CNSA, manne qui correspond à l’augmentation de la cotisation de contribution sociale généralisée (CSG) sur certains placements financiers.

Il s’agit toutefois d’un abondement fictif car, pour ne pas dégrader le déficit de la Sécurité sociale, la CNSA n’est pas autorisée en 2026 à puiser dans cette ressource supplémentaire pour financer de nouvelles mesures. Hormis quelque 100 millions d’euros qui pourront soutenir les Ehpad en difficulté.

En revanche, cette somme de 1,5 milliard est déjà convoitée par les départements pour financer leurs politiques sociales. Son affectation devrait être un des enjeux du projet de loi en cours d’élaboration. Si les présidents de département ne sont pas unanimes à réclamer de nouvelles compétences, tous demandent des moyens financiers nouveaux pour exercer leurs missions actuelles. La question de la « régulation » de leurs politiques de l’autonomie est aussi désormais sur la table des négociations avec l’exécutif.

Béatrice Jérôme