Liberation.fr : Budget 4,5 milliards d’euros transférés par l’Etat vers la Sécu : pourquoi le choix critiqué du gouvernement se justifie

La droite sénatoriale accuse le gouvernement de minorer le « vrai » déficit de la Sécurité sociale par un tour de passe-passe budgétaire. Pourtant, la protection sociale ne va récupérer qu’une partie de ce que lui doit l’Etat.

Par Frantz Durupt

Publié le 16/12/2025

Il y aurait, à en croire la majorité de droite et centriste au Sénat, un « vrai » déficit de la Sécurité sociale en 2026 nettement supérieur à celui affiché par le gouvernement à l’issue de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), qui doit être définitivement adopté ce mardi 16 décembre après un vote solennel de l’Assemblée. L’exécutif, qui ne voulait pas creuser le déficit au-delà des 20 milliards d’euros, dit qu’il est contenu à 19,4 milliards ? Dans son rapport publié la semaine dernière, avant que les sénateurs ne rejettent massivement le texte, la commission des affaires sociales du Sénat le chiffre plutôt à 24 milliards, donc 4,6 milliards d’euros de plus.

La différence d’interprétation tient à un choix opéré par le gouvernement pour maximiser ses chances d’obtenir la mansuétude des socialistes et des écologistes à l’Assemblée nationale, où le PLFSS a été voté de justesse le 9 décembre. Face à ces partis de gauche qui conditionnaient leur abstention ou leur vote positif à la suppression de l’année blanche sur les prestations sociales et à une meilleure revalorisation de l’objectif national de dépenses de l’Assurance maladie, la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, a annoncé plus de 4,5 milliards d’euros de « transferts d’Etat » pour abonder les comptes sociaux.

En apparence, il s’agit d’un simple jeu de vases communicants. Ce que la Sécu gagne dans l’opération, l’Etat le perd et devra le compenser par des recettes fiscales ou de moindres dépenses. Notamment à travers le projet de loi de finances (PLF) 2026 qui est encore en cours d’examen – et est ressorti lundi du Sénat avec un déficit nettement creusé –, a expliqué le ministre de l’Economie, Roland Lescure, le 10 décembre sur RTL : « L’Etat renfloue les caisses de la Sécurité sociale et donc il va falloir trouver les 4,5 milliards dans le cadre de la discussion du budget. » Cette stratégie a fait l’objet de critiques, y compris au sein du « bloc central » : le député macroniste Marc Ferracci, par exemple, estime que ces transferts auraient dû figurer dans la première copie du gouvernement, plutôt que d’être annoncés à la fin des débats pour afficher un déficit inférieur à 20 milliards d’euros. Pourtant, sur le fond, l’opération se justifie pleinement, comme l’a expliqué la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, aux sénateurs le 12 décembre : « L’Etat ne fait que payer ce qu’il doit à la Sécurité sociale. »

Des exonérations non compensées

Que recouvrent ces 4,6 milliards d’euros de transferts ? Il s’agit, en fait, de compensations liées aux politiques d’exonérations sociales mises en place ces dernières décennies. En effet, les gouvernements qui se sont succédé depuis les années 1990 ont empilé des dispositifs d’allègements de cotisations sur les salaires afin de soutenir l’emploi ou de relever la rémunération nette des salariés. Ce faisant, ils ont réduit les ressources affectées à la protection sociale – pensions de retraite, assurance maladie, allocations familiales, assurance chômage. En 1994, une loi portée par Simone Veil, alors ministre des Affaires sociales et de la Santé, a bien inscrit le principe d’une « compensation intégrale aux régimes concernés [par ces exonérations] par le budget de l’Etat ». Cette compensation est opérée notamment grâce aux recettes de la TVA : chacun « paye » la protection sociale par ses achats quotidiens, et non plus seulement sur son salaire. C’est la fameuse « TVA sociale », qui de fait existe depuis longtemps. Mais de nombreux gouvernements, surtout ces huit dernières années, ont esquivé la loi de 1994.

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Ainsi, en 2019, le rétablissement par Emmanuel Macron des heures supplémentaires défiscalisées et partiellement exonérées de cotisations n’a pas été compensé. Il a entraîné un manque à gagner que le gouvernement estime aujourd’hui à 2,6 milliards d’euros annuels, lesquels font partie des 4,6 milliards d’euros de transferts qu’il a décidé d’opérer en direction de la Sécu.

Les 2 milliards restants portent sur les « allègements généraux », qui ont considérablement augmenté depuis 2019 et la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en une baisse de cotisations destinées à l’Assurance maladie. Or, ils ne sont pas intégralement compensés, comme le soulignait la Cour des comptes dans un rapport publié en mai : « L’accumulation de mesures d’allègements généraux de cotisations sociales non compensées ou compensées partiellement alimente les déficits de la Sécurité sociale et l’augmentation de la dette sociale. » Selon elle, entre 2019 et 2024, « la perte annuelle estimée est passée de 2,4 milliards d’euros à 5,5 milliards d’euros ».

35 milliards de manque à gagner
En tout état de cause, ces 4,6 milliards sont loin de représenter tout ce que l’Etat devrait reverser à la protection sociale. En septembre, une mission d’information sénatoriale a dressé une liste exhaustive des manques à gagner. Parce qu’elle se substitue en partie à des hausses de salaire, la prime de partage de la valeur (PPV), héritière directe de la prime Macron défiscalisée et désocialisée lancée à la suite du mouvement des gilets jaunes, représentait un trou de 1,1 milliard d’euros pour la Sécu en 2022 et 2023, selon la Cour des comptes. Le gouvernement ne les compense pas car il considère cette mesure comme sans impact. D’autres dispositifs échappent à la loi Veil de 1994 parce qu’ils lui sont antérieurs : ils représentent presque 25 milliards d’euros. Ainsi, au total, la mission d’information sénatoriale a estimé à 35 milliards d’euros en 2024 le manque à gagner de la protection sociale du fait de non-compensations, sur un total de 100 milliards d’euros de niches sociales.

Tout cela concourt à ce que la Cour des comptes appelle une « fragilisation du financement de la Sécurité sociale », qu’il faut selon elle « endiguer ». L’enjeu est crucial, car cette fragilisation sert de moteur aux discours et aux réformes punitives justifiées par une trop grande générosité supposée du système. Or on voit à travers ce débat que l’enjeu central ne se situe pas tant du côté de ses dépenses que de ses recettes.