Alternatives économiques : La Sécurité sociale est-elle menacée de faillite ?

Le 24 Septembre 2025

La Sécu, qui fête ses 80 ans, est mise à mal par des discours alarmistes et un sous-financement organisé. Pourtant, son équilibre financier est à portée de main.

Par Céline Mouzon

« De chacun selon ses moyens à chacun selon ses besoins » : lors de sa création en 1945, au sortir de la guerre, la Sécurité sociale porte un projet émancipateur et solidaire, celui de prémunir les travailleurs contre les risques de la vie. Risque de perte de salaire en cas d’accident du travail, d’invalidité ou de retraite, mais aussi risque de dépense imprévue, en cas de maladie ou de maternité.

Quatre-vingts ans plus tard, personne n’ose réclamer la mort de la Sécu. Ce trésor national est au contraire largement célébré. Les attaques sont plus sournoises. Avançant ses pions pour le budget 2026, l’ancien Premier ministre François Bayrou a tiré à boulets rouges sur le niveau des dépenses publiques – qui comprend, outre les dépenses de la Sécurité sociale, celles de l’Etat et des collectivités locales. Il a à plusieurs reprises parlé d’addiction.

Il ne s’agit pas de minimiser le défi : le déficit de la Sécu est reparti à la hausse en 2024 (15 milliards d’euros) et devrait encore augmenter en 2025 (22 milliards d’euros). Mais il convient de raison garder. Ces discours alarmistes n’ont en effet rien de nouveau. Les critiques de la Sécurité sociale sont aussi vieilles que… sa création, comme le montre l’économiste Nicolas Da Silva, qui souligne que les mêmes arguments ont été mobilisés dès la fin des années 1940 1.

Ensuite, ce n’est pas la première fois que la Sécurité sociale connaît un déficit élevé. En 1995, la création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Cades, intervient alors que le déficit de l’institution atteint, selon les calculs de l’économiste Ana Carolina Cordilha, 16 milliards d’euros (soit le montant de 2024). Après la crise de 2008-2009, ce déficit avoisine les 30 milliards.

Un tarissement organisé des recettes
S’ouvre alors une décennie de « redressement des comptes ». Bref, à chaque fois, la Sécu a perduré. Mais, et c’est là le véritable problème, au prix d’un recul de sa dimension émancipatrice et solidaire. Elle est aujourd’hui largement perçue soit comme un organisme de prestations, soit comme un organe de contrôle bureaucratique face auquel il est difficile de faire valoir ses droits. Le projet politique qu’elle portait à sa création et que s’attache à restituer le film de Gilles Perret, La Sociale (2016), semble un vestige des temps anciens.

Le déficit engrangé par la Sécurité sociale depuis 2020 vient largement des dépenses exceptionnelles de la crise du Covid. Il est normal que le retour à l’équilibre prenne du temps. Trop brusquer les choses (à horizon 2029 plutôt que 2036) risque d’avoir un effet récessif sur l’économie. Plus récemment, en 2024, le déficit de nouveau en hausse est dû à la fois à une augmentation des dépenses sous l’effet de l’inflation et à des recettes insuffisantes.

Sur les 4,8 milliards d’euros de déficit supplémentaire pour cette année-là, 3,7 milliards d’euros (77 %) viennent de recettes moindres que prévues (la TVA notamment) et 1,1 milliard d’euros (23 %) de dépenses plus élevées, selon la Cour des comptes 2.

Mais il y a aussi des problèmes structurels. Le Ségur de la santé d’abord, qui a représenté 13 milliards d’euros annuels supplémentaires pour effectuer un rattrapage de la rémunération des soignants. En face, aucune recette nouvelle n’a été prévue. Et surtout, au fil du temps, « on a créé nous-mêmes des trous dans l’assiette », explique l’économiste Michaël Zemmour. Des trous de deux ordres : les exonérations de cotisations sociales et les exemptions de cotisations.

Derrière ces formulations techniques, deux mécanismes aux implications décisives pour le financement de la protection sociale. Les exonérations de cotisations sociales d’abord. En pratique, les taux de cotisation employeur sur les bas salaires sont faibles : au niveau du Smic, ils sont graduellement passés de 43 % en 1995 à 7 % en 2024 ; et le champ des salariés concernés a été étendu : en 2023, seuls 2 % des salariés ne sont concernés par aucune mesure d’exonération de cotisations.

Exonérations et exemptions de cotisations
Lorsqu’il commence à mettre en œuvre cette politique il y a près de trente ans, l’Etat s’engage à compenser à l’euro près le manque à gagner. Depuis 2018, il s’est en partie affranchi de cette règle. En 2024, 5,5 milliards d’euros d’allègements n’ont pas été compensés, indique la Cour des comptes 3. Soit un tiers des 15 milliards d’euros de déficit pour l’année 2024. C’est loin d’être négligeable.

D’autant que « de 2019 à 2024, le cumul de la sous-compensation a engendré une dette sociale d’environ 18 milliards d’euros », toujours selon la Cour des comptes. Avec des résultats jugés décevants 4 pour les salaires élevés : au-delà de 1,6 Smic, la mesure n’a entraîné ni gains de compétitivité ni créations d’emplois, mais des hausses de salaires.

Les exemptions de cotisations sociales ensuite. De quoi s’agit-il ? De la part de la rémunération sur laquelle les cotisations ne sont pas prélevées au taux normal, mais à un taux plus bas. Cela concerne environ 10 % de la rémunération des salariés, dont : la protection sociale complémentaire d’entreprise, les aides directes aux salariés (chèques-vacances, titres-restaurant, chèque emploi service universel préfinancé), l’épargne salariale (participation, intéressement) et, enfin, les indemnités de rupture (licenciement, rupture conventionnelle, mise à la retraite).

Au total, ce sont près de 15 milliards d’euros qui, en 2024, n’ont pas atterri dans les caisses de la Sécu, selon la commission des comptes de cette institution 5. A cela s’ajoutent des exemptions sur le salaire brut 6.

Alors, certes, à ce manque de recettes d’un côté répond de l’autre une absence de droits sociaux. C’est-à-dire que les cotisations non prélevées n’ouvrent pas de droits sociaux ultérieurs aux salariés. « Il n’est cependant pas certain que les montants s’équilibrent », souligne Michaël Zemmour. De plus, l’opération correspond à une désocialisation : cette perte de droits sociaux sape les fondements du modèle social.

Des dépenses en hausse
Malgré cette baisse de recettes, à la fois conjoncturelle et structurelle, la Sécu va devoir faire face à des dépenses de plus en plus importantes dans les années à venir. Deux facteurs explicatifs à cela. Le vieillissement de la population d’abord, « par le haut et par le bas », soit l’allongement de la durée de vie et la diminution des naissances. Ce double phénomène va entraîner un accroissement des dépenses de retraite, d’autonomie et de santé, et une baisse des recettes de la Sécurité sociale, largement assises sur les revenus du travail.

L’innovation médicale ensuite. Dans la santé, le progrès technique entraîne – c’est contre-intuitif – une hausse des dépenses. On parvient à soigner des maladies qu’on ne soignait pas jusque-là. « La santé va nous coûter de plus en plus cher, il faut l’admettre », explique l’économiste Eric Heyer. « On peut faire des économies, mais ce poste de dépenses augmente plus vite que le PIB dans tous les pays. Il est absurde de vouloir le stabiliser à 10 points de PIB », poursuit-il.

Cette hausse des dépenses de protection sociale doit-elle nous inquiéter ? Pas forcément, à condition qu’on se donne les moyens d’y répondre. Dans une note de France Stratégie 7 de 2022, l’économiste Pierre-Yves Cusset calcule qu’il va falloir trouver entre 0,6 et 1,4 point de PIB à l’horizon 2040 pour faire face au vieillissement de la population. « L’ampleur de cette pression […] est du même ordre de grandeur que celle subie ces vingt dernières années. Pour l’instant, la protection sociale a su s’adapter », souligne-t-il.

Plus qu’un déficit croissant, la menace qui pèse sur notre protection sociale est son délitement sous l’effet d’un sous-financement. Par exemple, le risque de ne plus pouvoir soigner correctement tout le monde, faute de personnel en nombre suffisant à l’hôpital.

Des recettes affectées
Dès lors, comment se donner les moyens de financer le modèle social ? Il y a certes des gains d’efficience à trouver du côté des dépenses : pour la santé, réguler l’offre de soins (installation des médecins, prescriptions médicales, coût de certains médicaments). Lutter contre la fraude ? Cela ne peut pas être « la » solution aux déficits, rappellent les hauts conseils à la protection sociale dans un rapport conjoint début juillet 8 : « Les montants recouvrés sont très en deçà des besoins financiers. »

Le vieillissement de la population pèse sur les dépenses de retraite, de santé et d’autonomie

D’autant qu’il importe dans le même temps de lutter contre le non-recours. « Une politique de sécurité sociale doit nécessairement comporter une politique de recettes », poursuivent ces organismes. On ne peut pas réduire le déficit en agissant uniquement sur le niveau des dépenses. Pour cela, il faut s’appuyer sur la « dynamique spontanée des recettes » en améliorant le taux d’emploi des jeunes, des femmes et des seniors, ainsi que la productivité. Et là, pas de mystère, il faut agir sur la qualité de l’emploi. En clair, les conditions de travail.

Selon les hauts conseils, l’alignement du taux d’emploi français sur le taux allemand correspondrait à la création de 1,5 million d’emplois, augmenterait à court terme 9 les recettes de la Sécu de 15 milliards d’euros et diminuerait ses dépenses de 5 milliards d’euros. Mais il va aussi falloir trouver de nouvelles recettes. Plusieurs pistes peuvent être actionnées. Les hauts conseils en examinent quatre, qui ne sont pas toutes chiffrées.

La première consiste à revenir partiellement sur les politiques d’allègement et d’exemption de cotisations. La deuxième repose sur l’augmentation de la CSG, la hausse d’un point de celle-ci sur tous les revenus (activité, remplacement, capital) rapporterait 18 milliards d’euros tandis qu’une hausse d’un point sur les seuls revenus du capital rapporterait près de 2 milliards d’euros. Une troisième piste est de taxer davantage le patrimoine, notamment les droits de donation et de succession pour financer la branche autonomie (entre 1 milliard et 4 milliards d’euros par an).

Et, enfin, augmenter les taxes comportementales (sur l’alcool et les écrans). Quant à la hausse de la TVA, elle doit être mise au service du redressement des comptes sociaux, souligne le rapport. C’est-à-dire ne pas venir combler une baisse des cotisations, ce qu’on appelle la TVA sociale.

Payer plus pour gagner plus
De son côté, le président de la Mutualité française, Eric Chenut, propose de mettre à contribution des grandes entreprises polluantes (agro-industrie, pétrochimie) dont les activités « peuvent s’avérer délétères pour la santé de nos concitoyens. Ce paradoxe est d’autant plus préoccupant que les conséquences sanitaires et sociales de ces pratiques sont mutualisées et solvabilisées collectivement, à travers notre système de protection sociale ». Il ne s’agit pas là de transformer radicalement le financement de la Sécurité sociale mais d’apporter quelques milliards en plus.

Pour l’essentiel, il faudra davantage mettre à contribution les ménages, via les cotisations sociales
« Il n’est pas absurde que le financement de la protection sociale repose largement sur les ménages », estime quant à lui l’économiste Michaël Zemmour. On peut certes taxer le patrimoine, poursuit-il. Mais, d’une part, « on en aura besoin pour financer d’autres services publics », et, d’autre part, « le lien entre les assurés et la protection qu’ils financent est puissant politiquement », défend-il.

Autrement dit, pour avoir une protection sociale ambitieuse, on peut certes faire des économies ou trouver des recettes supplémentaires du côté des hauts patrimoines ou des entreprises. Mais pour l’essentiel, il faudra davantage mettre à contribution les ménages, via les cotisations sociales, les prestations contributives étant largement soutenues par les cotisants qui ne montrent pas de signe de révolte, ou même par une hausse de la CSG fléchée vers certaines prestations à vocation universelle, comme la santé.

Les ménages paieront plus, mais ils en sortiront gagnants.

Céline Mouzon