Alternatives économiques : a réforme des exonérations de cotisations sur les bas salaires est-elle trop timide ?

Le 10 Septembre 2025

Trois jours avant son départ, François Bayrou a signé un décret réduisant les exonérations de cotisations sur les bas salaires. Un sujet à 75 milliards d’euros sur lequel des économistes préconisent plus d’économies.
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Par Vincent Grimault
Quand on cherche 44 milliards d’euros et qu’une politique en coûte 75, il n’est guère surprenant qu’elle fasse l’objet d’une attention particulière. Surtout si ladite politique a des résultats incertains. Cette politique, c’est l’allégement du coût du travail pour les bas salaires. Elle consiste à exonérer les salariés aux faibles revenus, ainsi que leurs employeurs, de verser certaines cotisations aux caisses sociales.

Cette politique a débuté en 1993, dans un contexte de taux de chômage important pour les personnes peu qualifiées, afin d’inciter les patrons à les embaucher davantage. Longtemps assez consensuelle parmi les économistes et la classe politique, elle a fait l’objet de plusieurs élargissements, si bien que ces dernières années, des salariés payés 3,5 fois plus que le niveau du Smic, soit 6 306 euros bruts par mois, étaient éligibles à certaines exonérations ! Conséquence de ce ciblage très large, la facture pour les finances publiques a gonflé à 75 milliards d’euros par an.

Mais la fin de la récréation est progressivement sifflée. Dès 2023, la Première ministre, Elisabeth Borne, avait confié aux économistes Etienne Wasmer et Antoine Bozio le soin de rédiger un rapport sur les exonérations de cotisations. Puis son successeur, Gabriel Attal, s’était inquiété de la « smicardisation » de la France, se demandant si les exonérations sur les bas salaires n’avaient pas tendance à créer des « trappes à bas salaire » autour du Smic.
En théorie en effet, elles tendent à enfermer les salariés dans le bas de la hiérarchie salariale car elles « subventionnent » les bas salaires. Aujourd’hui, si un employeur veut augmenter un salarié smicard de 100 euros nets par mois, il lui en coûtera 242 euros mensuels. Car pour un salaire plus élevé, les exonérations de cotisations sont moins importantes, ce qui renchérit le coût dit « superbrut », c’est-à-dire toutes cotisations comprises.

Le dernier épisode de cette saga s’est déroulé le 5 septembre lorsque François Bayrou, trois jours avant d’être renversé par l’Assemblée nationale, a signé un décret qui entérine et complète des dispositions qui avaient déjà été prévues dans le cadre du budget de la France pour 2025.

Que contient le décret ? Pour l’essentiel, des dispositions très techniques que seuls les spécialistes les plus chevronnés (et encore !) sont capables de décrypter précisément. Ses conséquences sont cependant bien concrètes : elles modifient le coût du travail d’une large partie de la hiérarchie salariale… et jouent sur les recettes de la protection sociale. Autant de raisons, donc, de se plonger dans le sujet pour comprendre ce qui est vraiment en jeu.
Fin des exonérations de cotisation pour les salaires supérieurs à trois Smic
De façon très schématique, les exonérations de cotisations sont très importantes au niveau du salaire minimum – de l’ordre de 40 % du salaire brut –, puis décroissent progressivement au fur et à mesure que la rémunération progresse. Mais jusqu’à 2025, ce schéma était complexifié par des seuils, qu’on peut décrire visuellement comme des marches d’escalier sur une courbe descendante.

Le système des exonérations de cotisations sociales avant les réformes

Une fois ce schéma bien en tête, trois paramètres principaux sont à observer : le point de départ de la courbe, à gauche, qui détermine le niveau des exonérations pour les salariés au Smic ; le degré d’inclinaison de la pente – et ses éventuelles marches –, qui caractérise le niveau des aides selon la progression salariale ; le point de sortie, à droite du graphique, qui correspond au niveau de salaire pour lequel les exonérations s’arrêtent.

Sur le premier point, les deux évolutions des derniers mois (budget 2025 et décret de François Bayrou) ne modifient rien ou presque : au niveau du Smic, les exonérations de cotisations restent très importantes. Le rapport Bozio-Wasmer proposait de les réduire un peu – et donc de renchérir le coût du travail à ce niveau – mais il n’a pas été suivi sur ce point. Le gouvernement craignait probablement qu’une telle hausse, même faible, ne se traduise par des destructions d’emploi trop importantes.
Sur le second point, les réformes modifient bien davantage la situation préexistante. Pour faire simple, les marches d’escalier qui existaient sont supprimées, comme le conseillait le rapport Bozio-Wasmer. Autre préconisation suivie : la pente de la réduction progressive des aides est adoucie, ce qui signifie que les exonérations de cotisations sont renforcées pour une partie des salaires « intermédiaires ».

Vu la complexité de la formule de calcul, il n’est pas encore évident de connaître précisément les gagnants, mais le journal Les Echos, sur la base d’un document gouvernemental qu’il a pu consulter, avance qu’il s’agit des salaires compris entre 1,4 et 1,8 Smic, ainsi que ceux situés entre 2,2 et 2,8 Smic.

Il aurait probablement été possible d’aller plus loin que 3 Smic. Etienne Wasmer et Antoine Bozio avançaient par exemple un point de sortie à 2,5 Smic

Enfin, le dernier point est le plus sensible et le plus discuté politiquement. Désormais, les salaires supérieurs à 3 Smic ne bénéficieront plus d’aucune exonération de cotisation, alors que ce « point de sortie » était à 3,5 Smic auparavant. Beaucoup d’observateurs se réjouissent de cette évolution, car les effets des exonérations sur ces emplois très bien payés semblent faibles, voire nuls. Mais il aurait probablement été possible d’aller plus loin.

Etienne Wasmer et Antoine Bozio avançaient par exemple un point de sortie à 2,5 Smic. D’autres économistes, de gauche, proposent de descendre à 2 Smic, voire moins. Mais certains secteurs aux salaires élevés, comme le numérique, s’y opposent frontalement.

Economies marginales
Sur le plan budgétaire, ces deux réformes dégagent des économies budgétaires pour les caisses sociales, mais elles restent très modestes. Invité par Alternatives Economiques à estimer des ordres de grandeur sur ce point, l’économiste Clément Carbonnier, prudent, estime que « les modifications des règles en 2024 et 2025 ont permis d’économiser de l’ordre de 2 à 3 milliards d’euros sur deux ans. De son côté, le décret qui vient d’être signé permettra des économies de l’ordre du milliard en 2026 ». Des sommes qui restent marginales relativement au coût total annuel des exonérations qui s’élèvent, rappelons-le, à 75 milliards d’euros.

Aurait-on pu aller plus loin que ces réformes relativement timides ? « Elles constituent tout de même un changement de pied important, nuance Frédéric Lerais, directeur général de l’Institut de recherches économiques et sociales (Ires) et coauteur d’un rapport récent sur le sujet. Pendant longtemps, les exonérations de cotisations étaient l’alpha et l’oméga de la politique de compétitivité. Il a fallu les contraintes budgétaires que nous connaissons pour qu’on commence à toucher à ce tabou. »

« Oui, on rompt un tabou, mais la réforme reste très, très timide, regrette Clément Carbonnier. Le seul point qui est désormais admis dans le débat public, c’est que les exonérations de cotisations sur les hauts salaires sont inefficaces pour créer de l’emploi. Mais de nombreuses études montrent que ce n’est pas plus efficace sur les bas salaires. »

Sur ce dernier point, l’économiste est plutôt minoritaire. Mais il va publier, dans quelques semaines, un important ouvrage sur le sujet qui pourrait faire évoluer le consensus.

Par ailleurs, des débats sur les exonérations de cotisations sociales seront organisés début octobre entre le Conseil d’analyse économique (CAE), le Commissariat au plan, et des économistes. De leur côté, le Parti socialiste et les écologistes ont chacun récemment plaidé pour une réforme plus importante du système. La bataille des exonérations ne fait que commencer.

Vincent Grimault